Concepto constitucional de funcionario público.
Concepto constitucional de funcionario.
El art 53 CN considera al trabajo per sé, incorporándose el principio protector y el deber de trabajar. Los art 54 , art 55, art 56, art 57 CN agregan el elmeneto del cumplimiento del trabajo en régimen de subordinación. El art 58 a 63 CN agrega la subordinación a una entidad estatal.
DEFINICIÓN FUNCIONARIO PÚBLICO. Según Cajarville “funcionarios son todos quienes cumplen con su deber de aplicar sus energías intelectuales y corporales en una relación de trabajo o servicio con una entidad estatal”.
Diversidad de regímenes jurídicos.
El concepto constitucional no es uniforme en la definición de funcionarios. Conforme a esto el autor enumera las siguientes observaciones:
No todos los funcionarios públicos son presupuestados, identificando la existencia de “funcionarios contratados” por el art 229 CN.
No todos los funcionarios son inamovibles. Los funcionarios presupuestados son inamovibles en aplicación de la Administración Central. Art 60 inc 2º. Sin embargo son amovibles:
Funcionarios contratados de la Administración Central. Art 60 inc 2º.
Funcionarios presupuestados de la Administración Central que la ley declara amovibles por mayoría especial.
Funcionarios de carácter político o de particular confianza.
Funcionarios militares y policiales. Art 168 nral 10. Art 168 nral 14.
Funcionarios del poder legislativo y judicial.
Funcionarios de todas las administraciones descentralizadas por servicio.
No todos los funcionarios son de carrera. La carrera se establece para los funcionarios presupuestados de la Administración Central Art 60 inc 2º. Sin embargo no son de carrera:
Los funcionarios no presupuestados.
Los funcionarios presupuestados excluídos por la ley.
Funcionarios de carácter político o de particular confianza.
No todos los funcionarios son permanentes, no son permanentes los funcionarios contratados. Tampoco son permanentes los funcionarios presupuestados que ocupan cargos que no son permanentes.
Existen distintos regímenes jurídicos infraconstitucionales.
La legislación nacional es aplicable a todos los trabajadores subordinados.
La regulación de derechos, deberes y garantías, en sentido material, incluye al régimen de Estatutos formales art 59 CN y también a decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción Art 62, entre otros reglamentos. Art 63, Art 107 y Art 204 CN.
Dictado de normas legales especiales Art 64 CN y Art 204 CN
Diversidad en fines específicos de cada Ente Autónomo Art 63 CN, y Servicios Descentralizados Art 59 lit E, así como la especialización del Ente Art 204 CN.
Conclusiones.
La inconstitucionalidad de toda ley que se aparte del concepto constitucional de funcionario
Se excluyen a aquellos funcionarios principios que hacen de estos funcionarios públicos “servidores públicos”. Tales como aquellos que plantean que los funcionarios estan al servicio de la Nación, Art 58 CN, o las que establecen que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Art 59 CN.
El concepto constitucional único de funcionario público admite distintas circunstancias de aplicación, conforme a ello encontramos la ley 15.809 de 1986, art 56, de interpretación legal
Preguntas.
DESVIRTUACIÓN
FUNCIONARIO PÚBLICO: Concepto CNU y desvirtuación legal o administrativa.
Bases constitucionales del régimen de los funcionarios públicos.
EL ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIOS.
ESTATUTO MATERIAL. Se encuentran normas de origen constitucional, legal y reglamentarias. Se le integra además un estatuto formal según su determinación de funcionario perteneciente a una entidad estatal, pero por la generalidad de funcionarios públicos.
ESTATUTO FORMAL. Normas especiales según los distintos conjuntos orgánicos. Antes de 1952 regía un único estatuto para todos.
PRINCIPIOS BÁSICOS
Art 58 CNU. Los funcionarios están al servicio de la Nación y no a una fracción política.
Art 59 CNU. El funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Jimenes de Aréchaga plantea que es un retruécano. Jeze por su parte explica que este principio refiere que en cualquier conflicto que se suscite debe primar el interés general sobre el particular de los funcionarios.
SERVIDORES PÚBLICOS.
De la consagración constitucional de la carrera administrativa (derecho a la permanencia al cargo y al ascenso), así como los dos principios constitucionales, se sustrae que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario.
Concepto constitucional de funcionario público.
HABITANTES DE LA REPÚBLICA. Se aplican también a los funcionarios públicos, los derechos, deberes y garantías del art 7 CNU, enumeración no taxativa conforme al art 72 CNU que incorpora otros inherentes a la personalidad humana o se dereivan de la forma republicana de gobierno.
DERECHO DEL TRABAJO. Los derechos de segunda generación o económicos y sociales incorporan los derechos del trabajo a los funcionarios
PROTECCIÓN DEL TRABJO EN SÍ MISMO. El art 53 CNU toma en cuenta la persona en sí misma. El deber de los habitantes de trabajar en beneficio de la colectividad, le brinda al trabajo una protección especial de la ley.
PROTECCIÓN DE LOS TRABAJADORES SUBORDINADOS. La existencia de una relación de subordinación, art 54 a art 57.
CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE FUNCIONARIO. El art 58 CNU presta atención a la figura del sujeto que establece una relación de trabajo o servicio en su calidad estatal. Con especificación para:
Poderes de Gobierno. Art 59 letra B, C, D. Art 60, Art 61, Art 107.
Organos de control constitucional. Art 59 letra B, C y D, Art 215, Art 290 inc 2º.
Gobierno Departamental. Art 62, Art 64. Art 211 let B inc 3º, Art 277, Art 285 inc 2º.
Ente Autónomo. Art 63, art 64, art 204 inc 2º, art 211 let B inc 3º, art 215, art 290 inc 2º.
Servicios Descentralizado. Art 59 lit E, art 211 let B inc 3º, art 215, art 290 inc 2º
u otros organismos. Art 25, art 58, art 213. art 66
Desvirtuación del concepto constitucional.
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA DESVIRTUACIÓN.
Inconstitucional será la norma que aunque esta no establezca directa y explícitamente algo contradictorio con la constitución.
El conflicto entre la Constitución y la ley puede radicar en la inadecuación a la Constitución del acto jurídico.
La administración no puede dictar actos generales y abstractos incompatibles con la constitución. El principio de legalidad, que se sustenta en el Estado de Derecho, en el que la administración esta sometida a todas las reglas de derecho.
La constitución por ser rígida prevalece sobre las demás normas. Su prevalencia resulta de los art 4 art 82 art 331 CNU. Esta es una aplicación directa e inmediata, según art 181 Nral 1 CNU, art 275 nral 1, art 331, art 329, art 332.
Los actos administrativos deben ser adecuados a las reglas de derecho aplicables. Decreto ley Nro. 15.524, art 23.
LEGÍTIMO SOMETIMIENTO AL RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN
Los funcionarios presupuestados son funcionarios contratados que no ocupan cargos previstos en respectivos puestos. Art 229 CNU. Los funcionarios contratados estan excluidos de la carrera administrativa.
NEGACIÓN DE LA CALIDAD DE FUNCIONARIO.
a- Definición legal restrictiva de la categoría de funcionario.
b- Interposición de una persona privada en la relación Estado funcionario.
c- Transformación del trabajador en una empresa.
d- Negación legal explícita de la calidad de funcionario. Art 30 a 43 Ley 17.556 - Ley 18172 de 2007, art 20 - Ley 18362 art 8
Conclusiones.
Inconstitucionalidad flagrante del art 32 de ley 17.556, que establece que los contratados por el régimen de contrato a término no adquiere calidad de funcionario público. Se los excluye del art 58 CN que establece que los funcionarios estan al servicio de la Nación y del art 59 CN que establece que los funcionarios existen para la función y no la función para el funcionario. Estas exclusiones no aparecen en las soluciones parcialmente sustitutivas de la ley 18.719 art 53 y 54.
La diversidad de regímenes corresponde formalmente a soluciones estatutarias adecuadas. Para las tareas permanentes declara la ley 15.809 art 56, que aún esta vigente, no declara una solución legal sino de una declaración que admite interpretación legal acerca de cuál es el régimen constitcuonal.
Cuestiones
Art 54 Ley 18.719 - Tareas permanentes. Es muy variable la definición de permanencia, ya que puede ser distinto volumen e intensidad en distinta temporalidad una misma tarea. Cumplimiento períodico pero no contínuo, como el caso de los guardavidas
Concepto según Ruocco
INTRODUCCIÓN.
Concepto constitucional de funcionario.
Art 3 de la Ley 19.121 - Estatuto del Funcionario Público de la Administración Central, conocido como nuevo estatuto. Esta norma define al funcionario público, funcionario presupuestado y al funcionario contratado. Para consagrarla a esta ley, se les consultó a los profesores Delpiazzo, Cajarville, Rotondo, y Labaure.
No se consagran en la definición de funcionario las normas que regulan especialmente por ley 18.719 los siguientes casos:
Contrato de arrendamiento de obra. Art 47
Régimen de pasantes y becarios. Art 51
Contrato Artístico. Art 52
Contrato laboral Art 54
Contrato de adscriptos. Art 58
El nuevo estatuto incorpora dos elementos a la definición de funcionario público:
TRABAJO SUBORDINADO.
INTERÉS GENERAL.
DEFINICIÓN LEGAL DE FUNCIONARIO PÚBLICO.
Sayagues definía al funcionario público con un criterio amplio: “individuo que ejerce funciones públicas en una entidad estatal, incorporado mediante designación u otro procedimiento legal”
Martins define al funcionario público como “todo individuo que ejerce función pública en virtud de una relación funcional”
Prat define al funcionario público como “toda persona física que es incorporada por procedimiento legal a una entidad estatal donde cumple función pública.”
Silva Cencio define al funcionario público como “toda persona que trabaja para una entidad estatal sin excepciones. ”. Según Ruocco es la definición más amplia.
Cajarville define al funcionario cuando se cumplen los siguientes caracteres: a- SUJETO llamado funcionario que presta su actividad intelectual o corporal idéntica en sustancia a la de un trabajador privado b- RELACIÓN DE TRABAJO O SERVICIO, de naturaleza pública o de derecho público y c- SUJETO EMPLEADOR ESTATAL.
Rotondo agrega que “la función que la persona cumple puede ser legislativa, jurisdiccional o administrativa”
El art 175 Código Penal en redacción dada por art 6 de ley 17.060 contiene una amplísima definición al regular la responsabilidad penal, inclyendo a los empleados de las personas públicas no estatales. Asimismo el TOFUP 2010 en art 2 da una definición amplia.
El Registro Nacional de Funcionarios Públicos, Decreto Nro 302/994, art 3, considera funcionario público a las personas que: a- hayan sido designadas por autoridad competentes, b- incorporadas en uno de los tres poderes, Intendencias, Juntas Departamentales y Locales, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados, Corte Electoral, TCA, TCtas. , c- cumplan una actividad permanente o temporaria, d- presenten actividad en forma personal, e- reciban una remuneración que sea atendida con cargo de rubros presupuestales o extrapresupuestales.
Decreto 30/003, art 2 - define al funcionario público de forma amplia.
Decreto Ley 10.388 de 1943, art 1.
Siguiendo a Cajarville, serán no permanente o transitorias, trabajos de carácter zafral aquellas que no excedan un plazo de 150 días.
En esta definición legal se identifican cinco elementos:
Incorporación por procedimiento legal.
Ejercicio de funciones públicas.
Incorporación a un organismo del Poder Ejecutivo.
Bajo la relación de subordinación.
Al servicio del interés general.
Relación de trabajo subordinado.
Cajarville, identifica tres elementos: a- sujeto pasivo o subordinado, b- relación de subordinación, c- sujeto activo o subordinante donde el Estado es quien lo contempla.
Servicio al Interés General.
Rodriguez Arana, utiliza la definición de sociología que atiende al bien común o bien general desde la perspectiva de la filosofía. Interés general es más amplio que interés público, en cuando refiere al interés social.
Doctrina brasilera identifica interés público primario como en uruguay se le denomina interérs general, e interés público secundario al interés público.
Durán Martinez identifica el interés general como aquél que refiere a la comunidad., y no al de un sector determinado de la sociedad.
FUNCIONARIOS PRESUPUESTADOS.
Delpiazzo identifica que estos funcionarios son titulares de cargos previstos en las planillas presupuestales.
El art 3º del nuevo estatuto define dos categorías:
Quien haya sido incorporado en un cargo presupuestal para ejercer funciones.
Quien contratado bajo régimen de provisoriato haya superado el período de 15 meses con evaluación satisfactoria de su desempeño.
FUNCIONARIOS CONTRATADOS.
El art 3º del nuevo estatuto le define como aquel contratado del poder ejecutivo que desempeña tareas establecidas en artículos 90, 91, 92 de la ley.
Delpiazzo lo define como aquellos que se incorporan a la administración como se establece en el art 229 CN, por lo que se les llama extrapresupuestados.
Comprende al personal bajo régimen de provisoriato, personal administrativo superior incorporado conforme al inciso 4º del art 66 y el personal con contrato de trabajo. .
DIFERENCIAS ENTRE PRESUPUESTAOS Y CONTRATADOS.
Delpiazzo identifica que las garantías emergentes del artículo 60 CN son para el funcionario presupuestado, el funcionario contratado tiene el respaldo del art 229 CN.
Los funcionarios presupuestados son de carrera -excepto los de carácter político o de particular confianza, art 60 inc 4º , los funcionarios contratados están excluidos de la carrera administrativa.
Según Durán Martínez, hay un sistema de estructura cerrada de la función pública para los funcionarios presupuestados, donde el trabajador adquiere el derecho al cargo y a avanzar a grados superiores. A los funcionarios presupuestados le son aplicables los principios de régimen de estructura abierta.
Mientras los funcionarios prespuestados pueden ser inamovibles o amovibles según reglas especiales para su destitución, los funcionarios no presupuestados son siempre amovibles.
Los funcionarios presupuestados tienen derecho a la permanencia en el cargo, estabilidad, mientras que los contratados tienen derecho a la permanencia en el ejercicio de la función en tanto no se disponga la rescisión por razón de servicio o circunstancias imputables al cocontratante, no se verifique la extinción por vencimiento del plazo pactado. .
CONTRATO DE PROVISORIATO.
El art 50 de la ley 18.719 en redacción dada por art 4º ley 18.996 establece la forma de ingreso a la función pública en la Administración Central. En nuevo estatuto establece que el régimen de provisoriato es de 18 meses
Se establecen dos presupuestos del contrato de provisoriato:
EXISTENCIA DE VACANTE. Las que se encuentran en el último nivel del escalafón, aquellas que habiéndose procedido por ascenso, no se hubieran podido proveer.
INEXISTENCIA DE PERSONAL A REDISTRIBUIR. Para cambiar de provisoriato a presupuestado, el funcionario será sometido a una evaluación además del cumplimiento de plazo, podrá en todo caso impugnar en desacuerdo con la forma cómo ha sido evaluado.
PERSONAL DE ADMINISTRACIÓN SUPERIOR.
Art 91 del nuevo Estatuto, establece que es el personal seleccionado conforme con lo dispuesto por el inciso 4to del art 66 de la ley. Presta servicios de carácter personal, en función de supervisión, por plazo de hasta 6 años.
Se reduce la carrera administrativa, va a ser la carrera del funcionario administrativo, del funcionario de servicios o del profesional que ingresa hasta llegar a jefe de sección. Por encima no hay cargos, sólo se asignan funciones.
Se excluyen los niveles superiores, la carrera será solamente para los niveles inferiores, el cargo es una creación presupuestal
PERSONAL CON CONTRATO DE TRABAJO
Art 92 del nuevo Estatuto, personal en virtud de un contrato de trabajo, formalizado por escrito, que cumple tareas por el cual otros funcionarios no pueden afrontar por volumen transitorio. Se realiza con cargo a partidas para jornales y contrataciones por el plazo de hasta 2 años prorrogables por el mismo plazo. Esta figura deroga el art 53 ley 18.719. Las personas bajo este régimen son funcionarios públicos contratados, no se les aplican las normas de estabilidad ni carrera administrativa. Esta figura es una excepción a lo establecido en el art 56 que admite casos excepcionales.
Tareas para las que se puede contratar:
TAREAS TRANSITORIAS, excepcionales o a término.
TAREAS PERMANENTES, transitoriamente no pueden cumplirse con los funcionarios presupuestados.
EXCLUSIONES.
EXCLUSIONES LEGÍTIMAS.
Hay casos donde no es necesario realizar exclusiones, tales son los casos de:
ARRENDAMIENTO DE OBRA. Art 47 ley 18.719, se lo contrata por resultado.
BECARIOS NI PASANTES, contratados para contribuir con la formación. Art 51 Ley 18.719
CONTRATO ARTÍSTITCO, prestación de servicios de tal naturaleza. Art 52 Ley 18.719.
EXCLUSIONES ILEGÍTIMAS.
CONTRATO LABORAL. Art 54 Ley 18.719. Ruocco plantea que es una violación constitucional.
ADSCRIPTO. Art 58 Ley 18.719. Ruocco plantea que deberían ser considerados funcionarios públicos contratados, no presupuestados, o funcionarios de particular confianza. .
