Elementos del Acto Administrativo
ELEMENTOS
Siguiendo a Sayagues podemos identificar los siguientes elmeentos:
1- Órgano competente.
El acto debe emanar de la administración, desde la clasificación orgánica y funcional, o sea,. organo estatal actuando en función administrativa. Se excluyen los actos administrativos de las personas públicas no estatales, sin embargo se incluyen los actos de las decisiones de los funcionarios de hecho.
Se requiere que el órgano actúe dentro de su competencia, sino resulta viciado. Excesos a la competencia: actuar fuera de las potestades, invadir la competencia de otro órgano que le es propia, invadir la competencia pripia de órganos legislativaos o jurisdiccionales
2- Voluntad administrativa.
Voluntad exteriorizada por declaración expresada en las formas legales. Si hay discordancia entre la voluntad real y la declarada, primará la real. Esta voluntad puede verse afectada por: error, violencia o dolo.
Error. Refiere al objeto inmediato.
Violencia y dolo. Pueden viciar la voluntad administrativa.
SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN. Para poder culmplir eficientemente con los cometidos de la administración, el órgano esta obligado a proceder conforme a las necesidades de servicio, tiene el deber de pronunciarse. Este deber esta expresado en plazos que fija la ley para que la administración se expida. La falta de expresión, o sea, el silencio puede reputar que las decisiones sean confirmatorias o denegatorias y los funcionarios omisos responsables. En Uruguay existe norma expresa de carácter general con la reforma de la constitución de 1952 acerca del silencio de la administración, anteriormente existía norma especial que fueron derogadas. El art 318 CN refiere a que toda autoridad administrativa esta obligada a decidir sobre cualquier petición formulada por el titular de un interés legítimo o recurso administrativo interpuesto, en caso de no expresarse el silencio de la administración tiene efecto denegatorio. Por el contrario, en derecho comparado, Francia, el silencio no vale como decisión; en Italia, luego de interpuesto el recurso jerárquico, el silencio de la administración luego de cierto plazo significa confirmación de la decisión recurrida.
ACTOS TACITOS. El principio es que no se admite el acto administrativo tácito, con excepción de los actos implícitos
3- CONTENIDO [OBJETO]: cierto, lícito y posible.
Según el capítulo 6, es el objeto, la materia sobre la que la administración llama a decidir. Debe ser lícito, cierto, claro, preciso, y posible física y jurídicamente. Debe ser conforme a las reglas de derecho. CERTEZA: identificar el tipo de acto, tipo y lugar a producirse sus efectos. POSIBLE: material (existencia de objeto), personal (existencia de sujeto) y jurídico (respaldo legal)
Este es un elemento esencial para la validez del acto. Doctrina distingue: parte natural o contenido natural (es aquél que forma parte de la manifestación de vountad, individualiza al acto, ejemplo es el acto de designación, de remoción), parte implícita o contenido implícito (integra el acto por mandato legal, no es propio de la volición administrativa) y parte eventual o contenido eventual (puede o no incluirse en el acto, son cláusulas introducidas por las partes, su inexistencia son innecesarias).
Mérito del acto: debe ser oportuno y conveniente a los fines del servicio del cual se dicta.
Objeto del acto: el acto debe ser cierto, determinado y lícito.
ANALISIS ARGUMENTAL.
Vicios.
IRREGULARIDAD DEL CONTENIDO. Podrá ser anulada.
ILICITUD DEL OBJETO. La misma no es apta o idónea. Relación instrumental con el bien común, con la finalidad del acto. Desconocimiento de una norma prohibitiva, vulnera normas internacionales de derechos humanos.
Fundamentos legales:
Art 23 literal a) del Decreto Ley N° 15.524
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4- MOTIVOS.
Siguiendo el Capítulo 4, los motivos son las circunstancias de hecho y de derecho, son las circunstancias exteriores que constituyen la razón de ser objetiva.
SI LOS HECHOS NO EXISTEN O NO SON COMO LA ADMINISTRACIÓN PRETENDE: el acto administrativo puede estar viciados por inexistencia o falta de motivo, el órgano de contralor concluye en la anulación por falta de motivo. La falta de motivo se entiende por Cassinelli Muñoz como la ausencia del presupuesto o razón del acto. Siguiendo a Durán Martínez, se vicia de nulidad en este supuesto.
SI NO CABE EN EL SUPUESTO DE NORMA ATRIBUIDA DE COMPETENCIA: el acto administrativo estará viciado por ilegitimidad o errónea apreciación.
Uno de los puntos más controvertidos es la teoría de la causa en los actos administrativos. Hay distintas definiciones, entre ellas:
Waline: la causa es cierta situación de hecho o de derecho que determina la realización del acto.
Jeze: elemento fin.
Vitta: consideran la causa un elemento esencial del acto, discrepan entre sí ya que unos la definen con el criterio objetivo; el fin práctico de la voluntad, la particular especie de utilidad pública fijada por la ley, otros aplican el criterio subjetivo del interés público.
Hay que destacar que la causa del derecho privado no constituye la causa de derecho público, mientras causa en contratos por el art 1287 CC son las convenciones libremente pactadas por las partes según el art 1247 CCU, en derecho público la causa se formula por la voluntad de una sola de las partes, para evitar inconvenientes es que se utiliza la expresión motivos.
El motivo se diferencia del fin en que el motivo es la circunstancia que justifica el acto y el fin del acto es asegurar el orden de la administración, especialmente cuando se visualiza un vicio.
Durán Martínez, incorpora el asunto de abuso de poder en los motivos, cuando no existe adecuación razonable entre los motivos y el contenido del acto administrativo o el contenido y el fin.
JURISPRUDENCIA.
El órgano debe de presentar antecedentes de hecho, sino estaremos ante falta de motivo. Se aplica la nulidad si existe falta de sustento fáctico o se aprecia un errór en los hechos que provocaron el acto.
FUNDAMENTO DE NULIDAD: Violación al respeto de la verdad material. Ausencia de base normativa o fundamento de derecho. Errónea aplicación de derecho.
Fundamentos legales:
ANÁLISIS ARGUMENTAL.
Alcance.
La constatación de los hechos, la valoración de los mismos en cuanto exista relaciónentre los motivos, el contenido y la finalidad.
Vicios.
FALTA DE MOTIVO. Ausencia de presupuesto o razón. La solución es la anulación/revocación siguiendo los principios de verdad material, buena fe y seguridad jurídica.
ABUSO DE PODER. Siguiendo a Durán Martínez, se configura cuando no existe proporcionalidad entre los motivos y el contenido del acto, o entre el contenido y el fin. Cajarville por su parte identifica este vicio cuando falta adecuación cuantitativa en disposición a los motivos o idoneidad en cuanto al fin.
Se distingue:
Desviación de poder. El fin querido no coincide con el fin debido.
Abuso de poder. No hay relación entre lo dispositivo y lo idóneo para el fin a nivel cuantitativo.
Exceso de poder. Lo dispositivo no es adecuado a los motivos.
5- MOTIVACIÓN.
La motivación consiste en exteriorizar clara y sucintamente las razones que determinan a la autoridad emitir el acto administrativo.
OBLIGACIÓN DE MOTIVAR: Emana del art 72 CNU derivan a estos de la forma republicana de gobierno. Siguiendo a Durán Martínez, se puede decir que esta obligación es propia al derecho de acceso a la verdad y al derecho de defensa. Marienhoff por su parte, plantea que es necesaria la justificación explícita de la razón de ser del acto administrativo. García de Entrerría plantea que es una garantía de la persona.
MOTIVACIÓN. Es una manifestación de la objetividad en la que se encuentra condicionada la acción administrativa. Es la exteriorización de las razones que determinaron a emitir el acto administrativo. Se funda en el art 123 de decreto 500/991, así como otras. La motivación según Dromi constituye los presupuestos del acto en que se sostiene la legitimidad y oportunidad.
NULIDAD. Falta de motivación del acto administrativo, desvirtuación u omisión de los motivos, impiden ejercer el control de legalidad
JURISPRUDENCIA.
Se siguió en un principio a Sayagues Laso, en cuanto a la inexistencia de motivar. Seguido por doctrina y jurisprudencia europea continental.
A partir de 1978 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo sostienen que la obligación de motivar se funda en un principio general de Derecho. Asimismo en el año 2000 el TCA se expidió en sentencia que determina que los actos discrecionales no eximen a la administración de expresar los motivos, reales y verdaderos.
Fundamentos legales:
Art 15 Decreto 30/2003 (Normas de Conducta de la Función Pública)
ANÁLISIS ARGUMENTAL.
Alcance.
Los poderes públicos discrecionales deben ser ejercidos por motivos de interés público. La motivación es postulada por doctrina como un principio general de derecho.
La fundamentación de la voluntad administrativa debe emanar del mismo acto o anterior al mismo, no se admite quesea posterior.
La motivación debe ser (determinación de la validez del acto):
SUFICIENTE. Su sola lectura revela los fundamentos del acto.
CONGRUA. Debe existir una coherencia entre la parte dispositiva y los hechos enunciados
EXACTA. Correcta aplicación de derecho y veracidad de circunstancias de hecho.
Vicios
NULIDAD ABSOLUTA. Vicio de forma y de arbitrariedad. Vicio de incongruencia. Casos demotivación insuficiente, y errónea motivación son igualmente anulables. Incluso, si los motivos son ilícitos, pueden ser anulados.
6- FINALIDAD.
El fin debe ser genérico o fines específicos que debe alcanzar la administración.
Los órganos de administración se encuentran en una situación de deber.
Desviación de poder. Si la administración que persigue un fin que no es debido, el acto es inválido por desviación de poder. El acto que adolece de desviación de poder por falta de fin propio del servicio.
En Francia, los fines espurios perseguidos pueden ser de dos clases:
Extrañas totalmente al servicio. Se configura cuando el funcionario actúo impulsado por el interés propio o de un tercero, por espíritu de venganza, razones políticas, entre otras.
Interés público pero ilícitos. Se persiguen fines administrativos, se pretende eludir la aplicación de una ley, obtener cierto resultado por vía indirecta, entre otras.
En Uruguay, hasta 1934 no se plenteó la admisibilidad de desviación de poder. El art 274 de la Constitución de 1934. Los actos administrativos se presumen válidos, la desviación de poder debe probarla quien la invoca. La prueba de desviación de poder se busca generalmente en la documentación que figura en el expediente administrativo o que se incorpora luego al expeidente judicial.
ANÁLISIS ARGUMENTAL.
Vicios.
DESVIACIÓN DE PODER. Las atribuciones a la administración es para que se cumpla con la finalidad establecida. Se identifica que se atienden a motivos personales que determinan la conducta delagente público, sin atender la tutela de intereses y necesidades de la Administración. Apartamiento de la ley. Según PRAT es un vicio imposible de identificar preventivamente, impone al juez administrativo apreciar intenciones subjetivas, no se presume y debe invocarse por el accionante a través de la carga de la prueba.
Fundamentos legales:
Art 32 Decreto 15.524
7- FORMA.
La forma refiere al modo en como se documenta la voluntad administrativa que da vida al acto. Es un elemento de certeza y garantía para los sujetos alcanzados por el acto.
Todo acto administrativo es formal, con excepción de las manifestaciones tácitas reconocidas por el derecho.
El principio es la instrumentación, ya que esta es una garantía del destinatario del acto. .
En la etapa de exteriorización, según Garrido es el modo de transporte de dicha voluntad del campo psíquico al jurídico. Puede surgir de las reglas de derecho o ser elegida por el administrador. El art 27 decreto 500/991 establece que “la forma es el modo o manera de documentar y dar a conocer la voluntad administrativa”, que se documentarán por escrito. salvo que mediare urgencia o imposibilidad del hecho. Art 28. Así como se establece que los mandatos verbales sean anotados. Art 29.
Se establece asimismo por el art 124 decreto 500/991 que los actos administrativos deben contar con una parte expositiva y una dispositiva.
PARTE EXPOSITIVA. Debe contener:
Visto, situando la cuestión. Objeto del acto.
Resultandos, son los antecedentes del hecho.
Considerandos, fundamento de derecho y doctrina.
Atentos, son los resúmenes de los considerandos
El acápite dela parte dispositivos dirá Decreta o Resuelve si es dictado por el Poder Ejecutivo, y Dispone o Resuelve si es un acto dictado por un Ministerio.
PARTE DISPOSITIVA. Articulación en reglamentos y numerada en resoluciones, con materia y objeto del acto.
ANÁLISIS ARGUMENTAL.
Alcance.
En sentido amplio es es cumplimiento de requisitos al momento de la emisión de la voluntad de la administración,y además comprende las observancias posteriores para su eficacia.
Se acepta cualquier medio hábil de comunicación, con las innovaciones tecnológicas art 14 decreto 500/991,propiciando el uso de soportes informáticos art 33 decreto 500/991, y que la administración acuda a estas tecnologías, art 19 y art 91 decreto 500/991
Vicios.
INCUMPLIMIENTO DE LAS FORMAS.
8- FORMALIDADES [PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO].
Las formalidades son requisitos que han de observarse para dictar el acto y pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al acto.
Las formalidades constituyen una parte del procedimiento administrativo.
Las formalidades pueden ser:publici
SUSTANCIALES o ESENCIALES. Su omisión o cumplimiento irregular derivan en vicios de fondo.
NO SUSTANCIALES o SECUNDARIAS. Su omisión o cumplimiento irregular no desnaturaliza el procedimiento.
Vicios.
DESVIACIÓN DE PROCEDIMIENTO.
Principio de publicidad y contradicción. Art 66 CNU.
ELEMENTOS Formales.
Siguiendo a Rotondo podemos identificar los siguientes elementos:
Materia.
Es el contenido que constituye aquello que se decide. Es la sustancia, que busca lograr un efecto determinado como objeto del acto
Se distinguen los siguientes contenidos (deben ser ciertos, jurídicamente y físicamente posibles):
Contenido escencial. forma parte del acto y lo tipifica.
Contenido implícito, impuesto por el ordenamiento jurídico, característico de los acto-condición de Duguit.
Contenido eventual o accidental, cláusulas sobre el modo o condición.
Forma.
Se establece asimismo por el art 124 decreto 500/991 que los actos administrativos deben contar con una parte expositiva y una dispositiva.
PARTE EXPOSITIVA. Debe contener:
Visto, situando la cuestión.
Resultandos, son los antecedentes del hecho.
Considerandos, fundamento de derecho y doctrina.
Atentos, son los resúmenes de los considerandos
El acápite dela parte dispositivos dirá Decreta o Resuelve si es dictado por el Poder Ejecutivo, y Dispone o Resuelve si es un acto dictado por un Ministerio.
PARTE DISPOSITIVA. Articulación en reglamentos y numerada en resoluciones, con materia y objeto del acto.
